Élargissement de l'UE contre corruption ? le faux débat

L'ouverture des négociations avec l'Ukraine et la Moldavie, la perspective d'une intégration progressive des Balkans occidentaux et la prise de conscience géopolitique provoquée par la guerre en Ukraine ont remis sur la table l'éternelle question : l'Union ne risque-t-elle pas d'importer de la corruption en accueillant de nouveaux membres ?

Depuis l'invasion russe de l'Ukraine, l'élargissement est redevenu un outil géopolitique majeur. L'Ukraine et la Moldavie ont ouvert leurs négociations d'adhésion en juin 2024 et le processus avance désormais selon la nouvelle méthodologie par « clusters » de chapitres de négociation.

Le monde va s’écrouler. L’Europe ouvre la porte aux méchants. Ce n’est pas possible, il ne faut pas. Protégeons-nous… On l’a entendu des milliers de fois. Mais est-ce vrai ? La réponse est : pas toujours ! Si l’adhésion à l’UE a permis à certains pays de faire bouger les lignes en termes de lutte contre corruption, on a frôlé la moquerie dans d’autres cas. Il ne s’agit donc pas d’imposer des conditions dignes de Salo en amont, mais surtout d’anticiper. Car, la conclusion est toute simple : il vaut mieux faire entrer un pays dans l’UE et le pousser à faire baisser sa corruption que de le refuser. Et cet été de fait a été étudié par Mert Kartal dans son article Éliminer les brebis galeuses : l’impact de l’UE sur la corruption nationale avant et après l’adhésion.

L'histoire des élargissements précédents invite à dépasser l’opposition simpliste entre élargissement et bonne gouvernance. La corruption est un système : il ne suffit pas de supprimer les pommes pourries et de garder les bons gars pour que tout aille mieux. Les expériences passées ont plutôt montré que l'Union européenne disposait d'un véritable pouvoir de transformation. Les progrès pouvaient être réels. Mais, lorsque les exigences étaient relâchées ou que les réformes restent superficielles, les résultats étaient plus fragiles.

La question n'est donc pas de savoir si l'élargissement produit ou non de la corruption. La véritable question est de savoir comment organiser l'élargissement pour que les réformes survivent à l'adhésion.

La Bulgarie

L'expérience bulgare constitue le contre-exemple le plus souvent cité. Au début des années 2000, les rapports européens soulignaient déjà des problèmes persistants liés à la corruption et au fonctionnement de la justice. Or, lorsque la Bulgarie rejoint l'Union en 2007, les nombreuses réformes restaient incomplètes. Pourtant Bruxelles a continué le processus d’adhésion car la date avait déjà été donnée. Et, une fois que le pays est membre, les leviers de pression deviennent beaucoup plus faibles. On note alors lorsqu'une date d'adhésion devient politiquement irréversible, la capacité de l'Union à obtenir des réformes profondes diminue considérablement. On enfonce un peu une porte ouverte.

La Pologne

Dans les années 1990, la Pologne souffrait de problèmes récurrents de corruption administrative et politique. Pour progresser vers l'adhésion, Varsovie a dû adopter une série de réformes exigées par Bruxelles comme la modernisation des marchés publics, le renforcement des poursuites contre les délits économiques, l’amélioration de la transparence administrative.

Mais l'adhésion n'était pas garantie. La Pologne ne pouvait rentrer que si les réformes étaient faites. La récompense était attractive, mais conditionnelle. La Pologne a mis la gomme. Oui mais voilà, il est facile d’inventer des lois et de ne pas appliquer certaines après.

La Lettonie

Le cas letton montre qu'une réforme réussie ne repose pas uniquement sur des lois. Elle repose sur la mise en place de garde-fous. Et là, on voit comment l’adhésion peut-être un excellent levier dans la lutte contre la corruption.

À la fin des années 1990, Bruxelles s'inquiétait de la corruption dans les administrations et dans le financement de la vie politique. En réponse, la Lettonie a créé le Bureau de prévention et de lutte contre la corruption (KNAB), une institution spécialisée dotée de capacités d'enquête et de contrôle. L'intérêt de cet exemple est que le KNAB a continué à exister après l'adhésion.

La réforme ne s'est pas limitée à satisfaire temporairement les demandes de Bruxelles ; elle a créé une capacité institutionnelle durable. Cette distinction est essentielle. Les lois peuvent être modifiées ou ignorées. Mais les institutions, quand elles acquièrent des moyens d'action, sont beaucoup plus difficiles à démanteler. Plutôt que de changer les Hommes, changeons les systèmes.

C'est précisément le point mis en avant par les travaux du politologue Mert Kartal. En étudiant plusieurs États d'Europe centrale et orientale, il montre que l'amélioration observée avant l'adhésion est souvent suivie d'un ralentissement, voire d'un recul, une fois l'objectif atteint. Le problème n'est pas que les réformes étaient inutiles. Le problème est que la carotte disparaissait.

L'Ukraine

Les négociations ouvertes avec l'Ukraine constituent aujourd'hui le plus grand test de la politique d'élargissement depuis vingt ans. La nouveauté réside dans la méthode utilisée. Les questions relatives à l'État de droit, à la justice, à la gouvernance publique et à la lutte contre la corruption sont désormais placées au cœur des négociations. Elles sont examinées dès le début du processus et doivent rester satisfaisantes jusqu'à sa conclusion.

Cette approche traduit une prise de conscience des erreurs passées. Les expériences polonaise et lettone montrent que la conditionnalité peut fonctionner. Pour l'Ukraine, la question n'est donc pas de démontrer une perfection immédiate. Elle est impossible. Aucun État candidat n'a jamais rejoint l'Union sans difficultés importantes. Le véritable enjeu est de construire des institutions suffisamment solides pour continuer à résister aux pressions politiques et économiques après l'adhésion.

Les débats sur l'élargissement opposent souvent géopolitique et bonne gouvernance. L'expérience européenne suggère pourtant qu'il s'agit d'un faux choix. L'élargissement n'importe pas mécaniquement la corruption. Il crée au contraire une occasion unique de la réduire. Mais cette occasion ne produit des résultats durables que lorsque l'Union européenne organise soigneusement ses incitations, ses contrôles et ses institutions.

L'histoire des élargissements passés ne plaide donc pas contre l'ouverture de l'Union. Elle plaide pour un élargissement mieux conçu. Et abandonner les pays à nos frontières en pensant qu'un jour nos frontières seront en béton, ne règle aucun problème, ni pour eux, ni pour nous.